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过去几十年，各地政府为了追求政绩，通过地方平台公司，大搞土地财政，最终导致地方政府债台高筑，房地产和基建产能严重过剩，整个社会经济围绕地方政府运行，民营经济不发达。而这种经济模式，随着城市化率达到尾声，新科技进步，地方财政的经济转型压力越来越大。

由于经济发展模式的惯性，在未来的经济转型中，政府能量大，惯性大，所以，地方财政转型的关键在于，地方政府积极出手，主动化解地方债、房地产企业债，居民负债收缩导致的流动性陷阱，同时，要确定政府权力与市场经济的边界，清欠对民营企业的欠债，恢复民营经济的流动性，增加居民收入，让企业真正成为市场经济的主体。

国家发改委牵头，地方政府主动出手，积极解决政府拖欠民企账款问题

无论是民营企业的投资不积极，还是老百姓的消费不积极，或者是化解资产负债表，恢复市场主体的信心，核心在于政府和央企要带头偿还清欠企业账款，化解债务，恢复经济流动性，主动财政转型。地方政府或者国企央企拖欠民营企业账款是很多地方老问题，也是很多行业的老问题，近年来，特别是叠加上三年疫情后，账款拖欠问题对民营企业尤其是中小企业的不利影响日益突出。

其实从今年4月28日，中央政治局会议明确提到“要解决政府拖欠企业账款问题”之后，各有关部门迅速响应，表态要加大清理力度。但从目前来看，民营企业和中小企业“货卖出去了、钱收不回来”的这类现象还是很多，一个主要原因是，政策执行还没有完全到位。另一个是地方政府、国企央企的债务问题比较复杂。

关于政策，今年9月20日，国务院召开常务会议，审议通过了《清理拖欠企业账款专项行动方案》，明确省级政府要对本地区清欠工作负总责，央企国企要带头偿还，突出实质性清偿，努力做到应清尽清，着力构建长效机制。

另一个为什么说债务问题比较复杂？现在债务链条多了，政府欠账必须还，国企央企的债务要还，先还银行还是企业？企业之间也相互拖欠的“连环套”，一些央企和地方的关系又比较复杂。

那么，这回《清理拖欠企业账款专项行动方案》的出台，能否加快解决这些复杂的问题？能否解决政府拖欠企业账款问题，并推动解决企业之间的相互拖欠问题，保障企业及时回笼资金，为企业纾困解难。又是否会成为雷声大雨点小的运动式昙花一现？今天来浅议这个问题。

民营企业被拖欠账款，各个省份有多少？

政策执行是不是力度还不足？我们拿几个省份来看，就能大致有个了解民营企业被拖欠账款的规模。

从各地2022年的审计报告数据来看，吉林省披露的清理拖欠中小企业账款显示，10市县1部门拖欠民营企业和中小企业工程款等约3.94亿元，1市4单位多预留工程质量保证金等约778万元，7市县7单位未及时返还履约保证金等约2834万元。

河南省的2022年审计报告显示，部分地方政府（含所属部门、事业单位）和国有企业等新增拖欠民营企业中小企业账款95.63亿元，市县政府拖欠金额占比83.7%，其中86个市县政府拖欠80.02亿元，14家国有企业拖欠14.94亿元。

江苏省审计报告称，12个市562个建设工程和政府采购项目未按合同约定付款，拖欠民营企业中小企业账款16.2亿元。

广东省审计报告也披露14个市的163家单位拖欠中小企业账款3.06亿元；9个市的25家单位未退还违规收取或期限届满的保证金约6571万元；3个市未按要求向企业暂退服务质量保证金约565万元。

其他省份也都有多多少少的债务，这里就不一一列举，从列举的这些省份里，吉林、河南、江苏都有不少的欠款，统计数据显示，我国今年7月份工业企业应收账款平均回收期为63.6天，同比增加6.3天。账款拖欠已经严重影响到了民营企业的经营与发展，以至于影响到了经济向好运行的动力。

但是，更深层次的讨论想要抓住源头的话，还是要处理地方政府的负债问题，不少地方的政府财政已经出现赤字，特别是土地财政无以为继之后，变得更加严重。更有不少地方政府在常规财政收入不足的背景下，开始乱收费、乱罚款等方式额外创收，来抵挡巨额的债务。

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债务双链条，先还给谁？怎么还？

问题积蓄已久，现在国家下发文件之后，大概率已经有了共识。之后地方政府还债的钱从哪来，利用什么形式来还？先还给谁？

三十年前，国家为了清理“三角债”，目的是剥离银行系统的不良资产，防止发生金融风险。国务院采用的办法是“债转股”，国家先成立了四家金融资产管理公司，将银行不良资产折价作股装进这四家公司，然后由其逐步消化盘活。这样既救了银行，也救了企业。

但是，现在还能不能用“债转股”这种形式来解决当下地方的债务难题？首先，当年银行的呆坏账率高，是企业拖累了银行。但现在是国内地方政府债务高昂，拖累了企业和银行。现在与三十年前债务的“债务链”形成的原因不同，所以这个方法应该难以继续使用。

现在和之前不一样，现在的债务链条是有两个，一个地方政府欠银行和企业的债，企业欠银行的债，这是地方政府与企业（银行）的债权债务。另外还有国有企业欠银行和民营企业的债，同时民营企业间也相互欠债，这些基本上是企业和企业之间的债权债务。

困难在于，当下某些地方政府财政捉襟见肘，要想短期还清债务确实很难。可若地方政府或者国企不能还清民企的债，民企就无法如期归还银行贷款。可以说是债务问题盘根错节，一环套着一环，一个环节不堵住就全链条停滞不前。

从整个链条来看，现在的这种双债务链中的第一个债务链的源头是地方政府。因为没钱，为了拖欠久一点，不少政府想了个好方法，比如以再接工程等为由逃避清偿责任，或者采取先货后款等方式拖延清偿时间。

但要是地方政府有笔钱可以用来还账，那么应该先还给哪一方？民营企业？还是银行？从减少风险的角度衡量的话，应该先还民营企业，再还银行，先还民营企业的债，可最大化地避免债务导致的风险。而且也可以避免企业资金链会中断，再生产难以为继。这种情况非常常见，特别是建筑类行业，业主付不出来钱，导致总包的建筑公司以下的各个参与主体都收不到款。

这类企业去要账也难要回来，无非是利用法律催收，利用诉讼和非诉讼，实现债权的方式有直接金钱实现，资产抵债，转让债权等。但要是欠款方是央企国企，这里面的还款审批流程较为繁琐，增加了要账难度。

民营企业一旦破产，可能会造成两方面的后果，不能归还银行贷款，只会增加银行呆坏账，加大银行风险。更不用说正常地提供就业等等了，只会导致更多的员工下岗，加大社会的就业压力。

欠银行的钱可以缓还，因为地方政府承担无限责任，不会破产。对银行来说，地方政府欠债缓还不存在风险，可以看作为地方政府贷款办了展期。综合衡量之下，在地方政府财力不足的情况下，还债的次序应将企业放在银行的前面，而且将民企放在国企的前面。

第二个债务链条下，国企与银行、民企间的债务链也同样复杂，不少央企和国企拖欠了民营企业的账款，有些国企央企的确资金紧张，但有些企业财务状况良好，账上有钱也拖着不付款，或者有意把账期拉长，借此压低财务成本。这种就是比较例外了，要另外讨论。

如果国企、央企要还钱，那么是应先还银行还是还民企的债？国企欠银行的钱若不按期归还，失信于银行，日后将难以从银行取得贷款。

从银行角度看，国企没有地方政府那么高的信用，国企要承担有限责任，经营不良的情况下也会破产，所以银行绝不会放任国企拖欠贷款。银行对国企资金流转也会很清楚，若是看见有哪个企业有赖账不还的危险信号，银行可以先采取一些手段，来确保自己信贷资产的安全。

如果往深究，银行信贷资金主要是来自大家去存的钱，要是企业不及时归还银行贷款，银行呆坏账率升高，危及的就不单是银行，还有众多存钱的人。一旦银行出现了什么问题，带来的影响要比企业出了问题带来的影响要大很多。所以，国企、央企大概率会先偿还银行贷款，之后向民营企业还钱。

这次国常会明确要求，省级政府要对本地区清欠工作负总责，抓紧解决政府拖欠企业账款问题，解开企业之间相互拖欠的“连环套”，央企国企要带头偿还。

民营企业一旦破产，可能会造成两方面的后果，不能归还银行贷款，只会增加银行呆坏账，加大银行风险。更不用说正常地提供就业等等了，只会导致更多的员工下岗，加大社会的就业压力。

不少地方政府出台解决拖欠民营企业账款的方法。像深圳此前印发《关于促进民营经济做大做优做强的若干措施》，明确提出加大拖欠民营企业账款清理力度。健全清理拖欠民营企业账款工作与根治拖欠农民工工资工作联动机制，重点清理机关、事业单位、国有企业拖欠中小微企业账款。

还有甘肃印发实施《关于进一步促进民营经济发展的近期若干措施》，明确提出加大对拖欠民营企业账款的清理力度，重点清理机关、事业单位、国有企业拖欠中小企业账款，同时将清欠进度纳入地方政府考核内容。

四川则印发《四川省民营经济发展环境提升行动方案》《关于促进民营企业发展壮大的若干措施》《关于进一步促进个体工商户发展的若干措施》，将通过省市县三级联动，加快拖欠账款的核实、清偿，对拖欠金额大、欠款周期长的实行省级督办，加强政府投资项目资金来源审查，严禁垫资修建，防止出现“边清边欠”。

如何解决“长效机制”的问题？

在当前经济形势下，清偿企业欠款是要实现经济复苏，市场回暖的一个必要举措，也是解决政府债务，还整个市场一个正常市场秩序的重要手段。

这就还要解决“长效机制”的问题。既要鼓励创新，也要加强政策支持、统筹调度和监督考核，还要建立拖欠账款定期披露、劝告指导、主动执法制度，营造公平竞争的法治环境。比如要落实还款资金来源。如果地方政府财政确有困难无法支付欠款的，是不是可以尝试利用自身信用担保，给被拖欠账款的民营企业和中小企业提供等额或一定比例贷款等。

监管治理上，可以做一些拖欠账款投诉处理和信用监督机制，加强对恶意拖欠账款案例的曝光，加强拖欠账款清理与审计、督查、巡视等制度的常态化对接机制，让那些失信的地方政府和央企国企承受更大压力。

更重要的是，强调诚信营商环境就要从政府、国企、大中型股份制企业做起，从产业链顶端做起，从立法追责惩戒做起，这样上行下效，才会有更好的效果。

作者：吕长顺，微博名凯恩斯，中国十大财经自媒体人，中央电视台财经频道特约评论员，《财富时代》杂志专栏作家，博客总浏览量超过12亿，微信公众号【凯恩斯】粉丝近二十万。

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